中國的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管領(lǐng)域正在經(jīng)歷一次治理轉(zhuǎn)型。

去年2月27日，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組召開的第一次會議上，組長習(xí)近平表示，要抓緊制定立法規(guī)劃，完善互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)等法律法規(guī)，依法治理網(wǎng)絡(luò)空間，維護(hù)公民合法權(quán)益。“沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國家安全，沒有信息化就沒有現(xiàn)代化”。

此后的一年多里，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室進(jìn)入立“法”密集期，“微信十條”、“賬號十條”和“約談十條”先后出臺。尤其在一周前面世的“約談十條”之后，法律專家評價(jià)，這一系列規(guī)范性文件內(nèi)含著一個共通的邏輯，即強(qiáng)調(diào)“底線思維”，不再是“以罰代管”的傳統(tǒng)行政方式，取而代之的是蘊(yùn)含“互聯(lián)網(wǎng)思維”的新式管理模式。在“依法治網(wǎng)”的背景下，互聯(lián)網(wǎng)立法將進(jìn)入逐步完善的階段。

創(chuàng)新
約談透露“互聯(lián)網(wǎng)思維” 

3月18日，新浪新聞客戶端推送了“新加坡前總理李光耀病逝”的新聞。這一“搶發(fā)”的消息后被證偽。而這并非個例。

4月份前8天，互聯(lián)網(wǎng)違法和不良信息舉報(bào)中心接到涉新浪的舉報(bào)達(dá)1227件，居主要網(wǎng)站之首。

到4月10日，國家網(wǎng)信辦相關(guān)業(yè)務(wù)司局和北京市網(wǎng)信辦對新浪網(wǎng)主要領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行了“聯(lián)合約談”。“約談”效果立竿見影：新浪網(wǎng)迅速召開內(nèi)部緊急會議，成立“整改工作小組”。

早在今年2月初，網(wǎng)易也曾被“聯(lián)合約談”。隨后網(wǎng)易成立了以總編輯為組長的“安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組”。

4月28日，“約談制度”正式成為我國互聯(lián)網(wǎng)主管部門“事中監(jiān)管”的重要舉措。當(dāng)日，國家網(wǎng)信辦正式對外發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位約談工作規(guī)定》，簡稱“約談十條”。

中國政法大學(xué)傳播法中心研究員朱巍認(rèn)為，只有當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管部門和服務(wù)提供者之間實(shí)現(xiàn)有效溝通，行政作為才趕得上發(fā)展形勢。“約談十條”明確了行政職權(quán)和程序的過程，把網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的監(jiān)管“去神秘化”，變成公開而具體的管理方式。

他表示，政府在行政管理上容易出現(xiàn)“以罰代管”或出臺強(qiáng)制性的行政命令等“懶政”做法。而“約談”則把強(qiáng)勢單一的行政手段拓展為一個相互交融的平臺，帶有“互聯(lián)網(wǎng)思維”的色彩。

從地方的實(shí)踐來看，北京網(wǎng)信辦此前已多次與相關(guān)網(wǎng)站“約談”。然而由于此前缺少規(guī)范性的文件，“約談”對象多是總編輯或副總編輯等業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人，其中程序性問題也有待厘清。

據(jù)北京網(wǎng)信辦副主任虞曉剛介紹，從操作層面出發(fā)，地方網(wǎng)絡(luò)主管部門依舊希望國家出臺規(guī)范性文件。雖然地方網(wǎng)絡(luò)管理部門依照一些法律條文 “依法行政”，然而因缺少操作上的規(guī)范性文件，在執(zhí)法過程中還存在“模糊的地方”。

在分析人士眼中，“約談十條”的本質(zhì)是對“裁判”和“運(yùn)動員”的雙重約束，為兩者的行為都劃定了底線。

國家網(wǎng)信辦信息服務(wù)管理局負(fù)責(zé)人范力表示，該規(guī)范嚴(yán)格規(guī)定了約談的程序，包括約談時(shí)兩名以上執(zhí)法人員參加等。如若出現(xiàn)政府工作人員濫用職權(quán)的，將依法查處。

轉(zhuǎn)向

以規(guī)范倒逼“自律”意識

“互聯(lián)網(wǎng)+”是今年全國兩會的熱詞，輿論認(rèn)為新業(yè)態(tài)融合將助推中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

如何在激發(fā)商業(yè)活力的同時(shí)規(guī)范亂象？這是我國互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管部門要解決的難題。

有評論文章指出，三個“十條”釋放了一種新的價(jià)值信號，不再是單一的“他律”，而是對“自律”的提醒和倒逼?；ヂ?lián)網(wǎng)信息主管部門采取的管理方式正在從“剛性”變“柔性”。

虞曉剛舉例解釋，在浩如煙海的網(wǎng)絡(luò)信息面前，主管部門不可能采取“點(diǎn)對點(diǎn)”的監(jiān)管方式。在“依法治網(wǎng)”背景下，監(jiān)管單位希望網(wǎng)站加強(qiáng)內(nèi)部治理。因?yàn)楸O(jiān)管單位在日常管理中不能“越俎代庖”做編輯的活，管理到“每個標(biāo)題”。只有當(dāng)網(wǎng)站管理責(zé)任到位了，管理部門也才能歸位。

縱觀三個“十條”，均透露著“底線思維”和“自律”的治理思路。如“微信十條”發(fā)布后，國家網(wǎng)信辦移動網(wǎng)絡(luò)局負(fù)責(zé)人徐豐曾表示，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)應(yīng)落實(shí)管理主體責(zé)任，配備與服務(wù)規(guī)模相適應(yīng)的專業(yè)人員。

這一新思路得到互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的響應(yīng)。在“賬號十條”正式施行前，新浪、百度、騰訊、阿里巴巴等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)就已報(bào)送自查自糾報(bào)告，處置微博、博客、論壇、貼吧和即時(shí)通信工具等各類違法違規(guī)賬號6萬余個。

實(shí)際上，國家網(wǎng)信辦提出的“自律”精神也為地方的管理提供了出口。

近年來，移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序（以下稱APP）在信息發(fā)布、社會交往等領(lǐng)域蓬勃發(fā)展，并且上演了一個個“造富神話”。然而此中也存在APP非法竊取個人信息、從事非法經(jīng)營、傳播惡意軟件病毒軟件、違法開展新聞信息服務(wù)活動等現(xiàn)象。 

對于互聯(lián)網(wǎng)公司扎堆集聚的北京，來自這一領(lǐng)域的挑戰(zhàn)尤其突出。

對此，北京市網(wǎng)信辦和首都互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會在去年11月底召集移動客戶端、APP工廠等簽署《北京市移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序公眾信息服務(wù)自律公約》，承諾對擬上架的APP進(jìn)行安全性檢測和合法性審核，不得收集與本APP功能無關(guān)的用戶信息。

目前，國家網(wǎng)信辦也將出臺APP應(yīng)用程序發(fā)展管理辦法。分析人士認(rèn)為， 該辦法的基本出發(fā)點(diǎn)是促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，督促互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)責(zé)任，從“外在管理”到“內(nèi)在治理”。

展望

網(wǎng)絡(luò)立法的頂層思路

近幾年，即時(shí)通訊工具迅速崛起，據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心（CNNIC）年初公布的調(diào)查報(bào)告，我國手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)5.57億。媒體報(bào)道，作為即時(shí)通訊工具“領(lǐng)軍產(chǎn)品”的微信擁有著逾6億用戶和800萬公眾賬號。

媒介及傳播方式的革命挑戰(zhàn)著監(jiān)管部門：法規(guī)的健全速度如何趕上現(xiàn)實(shí)發(fā)展速度？

虞曉剛介紹，地方網(wǎng)信辦在日常管理中的法規(guī)依據(jù)是“292號令”和“37號令”。也就是在2000年頒布的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》和在2005年頒布的《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》。

北京大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)法律中心主任張平介紹，該中心統(tǒng)計(jì)顯示，我國針對互聯(lián)網(wǎng)的專門性法律僅有3部，包含互聯(lián)網(wǎng)法律規(guī)范的相關(guān)性法律21部，這難以滿足互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展及其監(jiān)管實(shí)踐的需要。

法規(guī)的滯后面對的是“泥沙俱下”的現(xiàn)狀：謠言、欺詐、色情、涉恐等信息通過微信平臺肆意傳播。

微信或微博里，冒名的“李鬼”們使用同樣的頭像和簡介，發(fā)布虛假消息，如作家徐坤、“人民曰（yue）報(bào)”和“中紀(jì)委巡視組”等等。

相隔僅半年，國家網(wǎng)信辦先后出臺“微信十條”和“賬號十條”。其中，“賬號十條”就對“冒用”情況明確表示，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者應(yīng)注銷其賬號，并向主管部門報(bào)告。

對此，中國政法大學(xué)傳播法中心研究員朱巍認(rèn)為，立法周期非常長，而來自互聯(lián)網(wǎng)的新挑戰(zhàn)往往“迫在眉睫”。在此背景下，三個“十條”是把法律具體化，既符合依法治國的精神，也能靈活地面對網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的新挑戰(zhàn)。

繼續(xù)追溯立“法”速度加快的原因，還需倒推到去年2月，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議上，組長習(xí)近平已把網(wǎng)絡(luò)安全放到國家戰(zhàn)略的高度，“沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國家安全，沒有信息化就沒有現(xiàn)代化”。

而中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的規(guī)格之高，也可嗅到我國最高決策層對網(wǎng)絡(luò)安全和信息化建設(shè)非同一般的重視程度，頂層設(shè)計(jì)意味濃厚。在三人領(lǐng)導(dǎo)成員中，習(xí)近平任組長，李克強(qiáng)、劉云山任副組長。而其實(shí)際辦事機(jī)構(gòu)即中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室則承擔(dān)具體職責(zé)。

清華大學(xué)法學(xué)院教授王振民認(rèn)為，四中全會提出了“全面依法治國”，因此關(guān)于網(wǎng)絡(luò)的法治建設(shè)也應(yīng)有一個總體規(guī)劃。網(wǎng)絡(luò)空間的法治化需要中央的總體引導(dǎo)，提出建設(shè)總目標(biāo)、總?cè)蝿?wù)、時(shí)間表、路線圖，從立法、執(zhí)法、守法、司法各方面有一個總體的考慮。

目前國家網(wǎng)信辦正在修訂2005年發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》，也在做制定網(wǎng)絡(luò)安全法的工作。 

張平表示，我國在互聯(lián)網(wǎng)立法方面沒有系統(tǒng)的研究以及自成體系，互聯(lián)網(wǎng)立法將進(jìn)入逐步完善階段。而如何確保中央有關(guān)理順、整合互聯(lián)網(wǎng)信息管理的部署落到實(shí)處，將是下一步加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)立法的重點(diǎn)。

■ 有關(guān)三個“十條”

微信十條

★《即時(shí)通信工具公眾信息服務(wù)發(fā)展管理暫行規(guī)定》

●發(fā)布時(shí)間：2014年8月7日（同日實(shí)施）

●發(fā)布單位：國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室

●主要規(guī)定：①服務(wù)提供者從事公眾信息服務(wù)需取得資質(zhì)；②強(qiáng)調(diào)保護(hù)隱私；③實(shí)名注冊，遵守“七條底線”；④公眾號需審核備案；⑤時(shí)政新聞發(fā)布設(shè)限；⑥明確違規(guī)如何處罰。

●管理范圍：微信、易信、米聊、來往等即時(shí)通信工具服務(wù)提供者以及用戶。

賬號十條

★《互聯(lián)網(wǎng)用戶賬號名稱管理規(guī)定》

●發(fā)布時(shí)間：2015年2月4日

●實(shí)施時(shí)間：3月1日

●發(fā)布單位：國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室

●主要規(guī)定：要求網(wǎng)民的賬號、頭像、簡介等注冊信息不得出現(xiàn)危害國家安全、破壞民主團(tuán)結(jié)等違法和不良信息。

●管理范圍：類似“全網(wǎng)管理”，除了通訊工具外，是各種網(wǎng)站、貼吧等等。

約談十條

★《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位約談工作規(guī)定》

●發(fā)布時(shí)間：2015年4月28日

●實(shí)施時(shí)間：2015年6月1日

●發(fā)布單位：國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室

●主要規(guī)定：若互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)單位存在違法采編、轉(zhuǎn)載新聞信息等九種情形，主要負(fù)責(zé)人或總編輯將被“約談”。

●對象：網(wǎng)站、客戶端、博客、微博客、即時(shí)通訊工具等互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位。

中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組

2014年2月27日成立。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平任組長；李克強(qiáng)、劉云山任副組長。辦事機(jī)構(gòu)為中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，由國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室承擔(dān)具體職責(zé)。

國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室

2011年5月4日成立。主要職責(zé)包括落實(shí)互聯(lián)網(wǎng)信息傳播方針政策和推動互聯(lián)網(wǎng)信息傳播法制建設(shè)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理，負(fù)責(zé)重點(diǎn)新聞網(wǎng)站的規(guī)劃建設(shè)，依法查處違法違規(guī)網(wǎng)站等。

截至2014年12月

●中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.49億，全年共計(jì)新增網(wǎng)民3117萬人。

●中國手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)5.57億，較2013年底增加5672萬人。

●中國網(wǎng)站總數(shù)為335萬，年增長4.6%。

●即時(shí)通信作為第一大上網(wǎng)應(yīng)用，在網(wǎng)民中的使用率繼續(xù)上升，達(dá)到90.6%。

●48.6%的網(wǎng)民表示我國網(wǎng)絡(luò)環(huán)境比較安全或非常安全，49.0%的網(wǎng)民表示互聯(lián)網(wǎng)不太安全或非常不安全。

來源：中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）第35次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》

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