“養(yǎng)老并軌”釋放積極信號(hào)

養(yǎng)老并軌的真意在于，在全社會(huì)形成基礎(chǔ)制度統(tǒng)一、公平的保障取向，使各類群體獲得積極正確的保障預(yù)期

“機(jī)關(guān)事業(yè)單位和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌問題，近期文件就要印發(fā)，印發(fā)后還要召開會(huì)議部署。”國務(wù)院副總理馬凱的這句話，在2014年年末引爆輿論熱點(diǎn)，關(guān)于“養(yǎng)老并軌”的全民大討論一路“延燒”至2015年。

2014年12月28日，在就關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告接受十二屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議專題詢問時(shí)，馬凱表示，今后黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位將建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，養(yǎng)老金改革方案已擬定，并經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中央政治局常委會(huì)審議通過。

近年來，養(yǎng)老“雙軌制”被頻頻吐槽、抱怨。社會(huì)的熱切訴求得到了高層的積極回應(yīng)。十八屆三中全會(huì)提出，“推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”，將事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革并列、并行。2014年7月施行的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》規(guī)定，“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，工作人員依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇。”至此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老改革已成定局，懸念僅在于“何時(shí)改、如何改”。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，被視為公務(wù)員和事業(yè)單位分類改革、事業(yè)單位人事管理制度改革等多項(xiàng)改革的“痛點(diǎn)”。撬動(dòng)了這個(gè)“關(guān)竅”，與之相關(guān)的多項(xiàng)改革推進(jìn)難度將大大削減。隨著改革文件的印發(fā)和施行，不同社會(huì)群體的養(yǎng)老保障問題將實(shí)現(xiàn)“制度上的公平”，中國的社會(huì)保障制度體系也將由原來的“碎片化”狀態(tài)，邁向更為統(tǒng)一、完善的發(fā)展階段。

養(yǎng)老并軌≠待遇拉平

截至2012年底，我國公務(wù)員總數(shù)達(dá)到708.9萬人；目前，全國共有事業(yè)編制人員3153萬人。合計(jì)接近3900萬人的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員，是養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的重要群體。接受《瞭望》新聞周刊采訪的專家表示，此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革頂層設(shè)計(jì)，就是在進(jìn)一步拓展社保覆蓋面、完善增量改革的同時(shí)，深化存量改革，在改革過程中使二者逐步并軌，最終形成統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員，是我國公共政策的制定者、執(zhí)行者，也是基本公共服務(wù)的提供者。涉及這一重要敏感群體的改革，特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)這樣與其切身利益密切相關(guān)的改革事項(xiàng)，往往改革阻力巨大。這一點(diǎn)，觀察以往進(jìn)展緩慢的改革試點(diǎn)便可明晰。此次改革消息一出，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員關(guān)于自身待遇會(huì)不會(huì)降低、要不要考慮提前退休、改革能不能順利推進(jìn)等問題的猜測(cè)、議論此起彼伏。

對(duì)此，時(shí)任人力資源和社會(huì)保障部副部長王曉初在早前接受《瞭望》新聞周刊關(guān)于“事業(yè)單位養(yǎng)老改革”專訪時(shí)就已表示，“改革的一個(gè)基本原則是確保事業(yè)單位退休人員的待遇水平不降低。”

據(jù)本刊了解，改革將按照“老人老辦法，新人新制度，中人逐步過渡”的原則，妥善處理改革前后退休人員待遇水平的平穩(wěn)銜接。對(duì)改革前已經(jīng)退休的“老人”，繼續(xù)按原來標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放基本養(yǎng)老金，保持已有待遇不降低。對(duì)改革后參加工作的“新人”，實(shí)行新制度，建立新機(jī)制。對(duì)改革前參加工作、改革后退休的“中人”，按照合理銜接、平穩(wěn)過渡的原則，在基本養(yǎng)老金中除了基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金外，再加發(fā)過渡性養(yǎng)老金。同時(shí)建立職業(yè)年金，以更好地保證退休待遇。

由此可見，“并軌”，并不意味著待遇水平的降低。同樣，“并軌”也不等同于“制度融入”以及“各群體待遇拉平”。

2014年7月25日，人力資源和社會(huì)保障部新聞發(fā)言人李忠在回答媒體提問時(shí)明確表示，關(guān)于“養(yǎng)老并軌”，中央標(biāo)準(zhǔn)的提法是“改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，并不是說這個(gè)制度并到那個(gè)制度里面?？偟姆较蚴歉黝惾后w實(shí)行大體相同的基本制度模式，同樣的待遇確定和調(diào)整機(jī)制，從制度上實(shí)現(xiàn)公平，在規(guī)則上實(shí)現(xiàn)公平，不存在將哪類群體并入其他群體的設(shè)計(jì)，更不是把各類不同群體的待遇拉平。

“養(yǎng)老并軌的目的，是為了建立一個(gè)更加體現(xiàn)公平正義的社會(huì)。并軌后，養(yǎng)老金發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則是公平的，符合十八大和十八屆三中全會(huì)提出的要求。”國家行政學(xué)院公共管理教研部竹立家教授表示。

“養(yǎng)老并軌是國家治理體系的現(xiàn)代化過程中，關(guān)于社會(huì)公平正義的制度安排之一，體現(xiàn)著改革發(fā)展成果由全體人民共享的價(jià)值取向”。中央黨校黨建部教授蔡志強(qiáng)說，此次改革就是要在全社會(huì)形成基礎(chǔ)制度統(tǒng)一、公平的保障取向，使各類群體獲得積極正確的保障預(yù)期。

“一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步”難度隱現(xiàn)

馬凱表示，此次改革的基本思路是“一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步”。據(jù)此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的核心輪廓已經(jīng)清晰。

“一個(gè)統(tǒng)一”，即黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，改革退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法，從制度和機(jī)制上化解“雙軌制”矛盾。根據(jù)這個(gè)思路，改革后，機(jī)關(guān)企事業(yè)單位人員將實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立個(gè)人賬戶、實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌。這不僅有利于實(shí)現(xiàn)“制度上的公平”，更撤消了三個(gè)群體之間的人員流動(dòng)壁壘，保護(hù)了“流動(dòng)者”的養(yǎng)老保障權(quán)益。

“五個(gè)同步”，即機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，待遇調(diào)整機(jī)制與計(jì)發(fā)辦法同步改革，改革在全國范圍同步實(shí)施。

其中，機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，既是落實(shí)十八屆三中全會(huì)部署，更是為避免機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員兩個(gè)群體的社保改革相互比照、難以單兵突進(jìn)，為改革推進(jìn)減少阻力。

職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立，可以有效保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員待遇水平不降低，為改革的實(shí)施創(chuàng)造條件。

由于養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例建立在工資基數(shù)的基礎(chǔ)之上，因此養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與工資制度緊密掛鉤。自2006年以來，公務(wù)員的基本工資標(biāo)準(zhǔn)7年未曾調(diào)整，“工資的正常增長機(jī)制”尚未建立。若要啟動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，與之相適應(yīng)的工資制度也須同步完善、彼此配套。

退休人員的待遇調(diào)整和計(jì)發(fā)辦法密切相關(guān)。要實(shí)現(xiàn)“待遇水平與繳費(fèi)年限、繳費(fèi)水平和退休年齡更緊密掛鉤”，即通俗意義上的“多繳多得”，就必須實(shí)行與繳費(fèi)相聯(lián)系的待遇計(jì)發(fā)辦法，并由此形成退休人員養(yǎng)老待遇調(diào)整的正常增長機(jī)制。

改革在全國范圍內(nèi)同步實(shí)施，也是試點(diǎn)地區(qū)的重要經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)之一。目的在于避免各地區(qū)之間由于改革時(shí)間表不同而互相攀比，延宕改革整體進(jìn)程。

受訪專家表示，透過“一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步”的基本思路，可以看出中央對(duì)于此項(xiàng)改革的決心之大，亦可預(yù)估出改革的難度之大。尤其是涉及新制度的設(shè)計(jì)、建立、完善，其中的若干關(guān)鍵問題仍待破解。

特別是，如何緩解巨額歷史欠賬對(duì)于基金遠(yuǎn)期支付形成的持續(xù)性壓力；改革初期機(jī)關(guān)企事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)三個(gè)“基金池”是否要互聯(lián)互通；基金如何避免“散、碎、零”，一舉實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌；通過哪些手段避免貧困地區(qū)財(cái)政無力繳費(fèi)，出現(xiàn)逃繳、少繳、欠繳現(xiàn)象；怎樣提高基金的運(yùn)營效率，讓3900萬人的養(yǎng)老錢保值增值；如何確保個(gè)人賬戶在設(shè)立之初就能做實(shí)而不成為空賬；怎樣逐步縮小與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金替代率之間的差距，彌合待遇鴻溝……其中的很多問題，既是新問題，也是老問題；既涉及新制度的建立，更觸及原有制度的完善。

“面對(duì)如此艱巨的改革，更要做好‘預(yù)期管理’。無論是對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的改革對(duì)象，還是期待改革的一般公眾，都要對(duì)改革的結(jié)果有個(gè)理性的認(rèn)識(shí)，不能期望改革‘一步到位’”，曾多次參與養(yǎng)老保障課題研究的國家發(fā)改委宏觀院社會(huì)發(fā)展研究所關(guān)博博士表示。

啃掉最硬的一塊骨頭

“2014年是令人難忘的。這一年，我們銳意推進(jìn)改革，啃下了不少硬骨頭。”習(xí)近平總書記在2015年新年賀詞中提到的硬骨頭，其中就包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。這項(xiàng)改革既是公務(wù)員和事業(yè)單位分類改革以及事業(yè)單位人事管理制度等多項(xiàng)改革的連接點(diǎn)，也是這些改革難以推動(dòng)的掣肘點(diǎn)，由此也成為了公認(rèn)的改革硬骨頭中最硬的一塊。

“在養(yǎng)老‘雙軌制’下，擁有機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制的人雖然不用繳費(fèi)便能享有較高的養(yǎng)老金，他們一旦失去編制就意味著‘從零開始’甚至‘老無所依’。編制所捆綁的巨大潛在利益，也導(dǎo)致優(yōu)秀人才對(duì)于職業(yè)流動(dòng)心存顧慮，而平庸之人則‘死也要死在編制里’。”國家行政學(xué)院社會(huì)與文化教研部副教授胡穎廉表示，養(yǎng)老并軌將落實(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的繳費(fèi)義務(wù)，促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的人事互通，有利于構(gòu)建更加健康的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人事管理制度。

2011年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》。在近5年的改革實(shí)踐中，各方反映較多的一個(gè)問題是，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已成為事業(yè)單位分類改革的基礎(chǔ)和最大阻力所在。

“養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人才流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)基本不存在了。”關(guān)博表示，“作為事業(yè)單位分類改革的第九項(xiàng)配套改革，養(yǎng)老并軌有利于打通社保制度碎片化所引發(fā)的分配不公，在減輕人才流動(dòng)壓力的同時(shí)，為事業(yè)單位的進(jìn)一步分類改革做好鋪墊。”

養(yǎng)老并軌對(duì)于干部隊(duì)伍建設(shè)的“輻射”作用同樣不可小覷。黨的十八大以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體狠抓作風(fēng)建設(shè)，不折不扣落實(shí)“八項(xiàng)規(guī)定”，整飭“四風(fēng)”，堅(jiān)持以零容忍態(tài)度懲治腐敗，開展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，干部隊(duì)伍面貌為之一新。

養(yǎng)老并軌有利于進(jìn)一步激發(fā)包括黨的領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的國家公職人員隊(duì)伍的工作活力。通過構(gòu)建完善的社保體系，配套更加科學(xué)有效的薪酬體制和多元的評(píng)價(jià)體系，使公務(wù)人員能夠得到應(yīng)有的保障，為他們更好地服務(wù)社會(huì)增添內(nèi)生動(dòng)力。”蔡志強(qiáng)說。

從全社會(huì)范圍看，“并軌后，不同性質(zhì)單位和各類崗位的基礎(chǔ)養(yǎng)老金將趨同，待遇差別主要體現(xiàn)在與單位效益和個(gè)人績(jī)效直接掛鉤的職業(yè)年金。個(gè)人貢獻(xiàn)的多少與將來的待遇產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，不再是干多干少一個(gè)樣的‘大鍋飯’。”胡穎廉表示，從這個(gè)意義上說，“養(yǎng)老并軌有利于在保障基礎(chǔ)公平的前提下，激發(fā)全社會(huì)干事創(chuàng)業(yè)的積極性”。(

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