孫文凱 中國人民大學經(jīng)濟學院副教授 中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員

2017年2月初中共中央和國務院正式發(fā)布《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》，連續(xù)十四年一號文件持續(xù)關(guān)注農(nóng)村問題，凸顯了對我國農(nóng)村發(fā)展的重視。《意見》一共六大部分33條細則，根據(jù)當前經(jīng)濟環(huán)境提出了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、改善供給結(jié)構(gòu)、推動電商物流、改善生態(tài)環(huán)境、提高公共服務、改善民風等多方面具體要求。并提出“各級黨委和政府必須始終堅持把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重不動搖”、“把農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重心轉(zhuǎn)移到推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革上來”。

從2004年起連續(xù)十四年一號文件是農(nóng)村農(nóng)業(yè)問題，反映了國家對農(nóng)村問題的極度關(guān)注和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟社會民生的決心。由于歷史原因，農(nóng)村問題仍然并且在今后相當長時間仍然是中國最大問題所在。農(nóng)村人口仍然超過六億，農(nóng)村仍然是我國貧困人口的主要來源，農(nóng)村居民近年收入雖然相比于城市居民增速要更高，使得城鄉(xiāng)收入比由原來的3倍降到2.7倍左右，但差距仍然巨大；農(nóng)村具有大量低素質(zhì)人口，并且并沒有足夠相應的教育培訓機構(gòu)使得他們快速培育人力資本；近年農(nóng)民收入提高很大部分依靠農(nóng)民工打工帶來的工資性收入，但農(nóng)民工老齡化也在加劇，外出農(nóng)民工數(shù)量增速在顯著下降；農(nóng)村勞動力和城市勞動力間、農(nóng)村居民和城市居民間還存在眾多歧視性政策，包括就業(yè)條件以及接受教育、享受社會保障等公共服務參與條件，尤其涉及到跨地區(qū)流轉(zhuǎn)時；農(nóng)業(yè)由于其特殊的生產(chǎn)周期長的特點，經(jīng)常出現(xiàn)供需錯配情況，使得某些產(chǎn)品價格暴漲暴跌；近年國家對部分糧食收購的保護價制度使得部分產(chǎn)品供過于求，成本居高不下時仍然在繼續(xù)生產(chǎn)，而某些稀缺產(chǎn)品則供不應求必須大量進口；農(nóng)村雖然已經(jīng)有一定的土地流轉(zhuǎn)，但整體上看仍然小規(guī)模經(jīng)營為主，缺乏土地經(jīng)營的規(guī)模優(yōu)勢，使得現(xiàn)代機械等生產(chǎn)方式難以有效利用，并且也缺少與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的有效銜接；農(nóng)村的土地資源仍然沒有和城市間無縫銜接，城鄉(xiāng)不同的土地制度使得土地價格在城市偏高而在農(nóng)村偏低；資本進入農(nóng)村仍然較少，農(nóng)村金融發(fā)展仍然有限；農(nóng)村居住條件、環(huán)境衛(wèi)生條件仍大大落后于城市，絕大多數(shù)農(nóng)村沒有公廁，也沒有良好的衛(wèi)生處理手段；在某些領(lǐng)域農(nóng)業(yè)技術(shù)仍然落后，產(chǎn)值不高，并且耕地河流等污染越發(fā)嚴重，農(nóng)作物標準化仍然不足，農(nóng)產(chǎn)品安全問題仍然突出；農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及度不夠，電商發(fā)展在農(nóng)村也只是剛剛起步。

正是在這些大背景下，2017年中央一號文件提出優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、推行綠色生產(chǎn)方式、壯大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈、強化科技創(chuàng)新驅(qū)動引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進農(nóng)村共享發(fā)展基礎(chǔ)、繼續(xù)加大綜合改革力度等意見。這些意見有些是繼承過去多年一號文件的精神，比如2013年一號文件就提出“鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)”，2016年提出推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；有些是根據(jù)當前經(jīng)濟狀況的新政策。其中一些具體操作意見不乏亮點，比如第1條統(tǒng)籌調(diào)整糧經(jīng)飼種植結(jié)構(gòu)、第5條全面提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全水平、第7條建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、第9條推進農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)、第14條推進農(nóng)村電商發(fā)展、第16條培育宜居宜業(yè)特色村鎮(zhèn)、第20條提升農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設(shè)水平、第21條開發(fā)農(nóng)村人力資源、第24條提升農(nóng)村基本公共服務水平、第26條深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度改革，等等。

一號文件的一些政策將對經(jīng)濟產(chǎn)生重大影響，比如第22條提到的“嚴守耕地紅線，保護優(yōu)化糧食產(chǎn)能”將有可能維持現(xiàn)有城鄉(xiāng)分割的土地制度并對我國建設(shè)用地供給造成持續(xù)影響。第24條提到的“繼續(xù)提高城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險籌資水平，加快推進城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度整合，推進基本醫(yī)保全國聯(lián)網(wǎng)和異地就醫(yī)結(jié)算”將加快城鄉(xiāng)公共服務一體化，對于進一步減小城鄉(xiāng)差異，促進勞動力跨地區(qū)流動等都會產(chǎn)生正面影響。第25條提出的“確保2017年再脫貧1000萬人以上”意味著國家將繼續(xù)推動提高農(nóng)民收入的各項政策。第26條提到的“堅定推進玉米市場定價、價補分離改革，健全生產(chǎn)者補貼制度，鼓勵多元市場主體入市收購”將通過價格機制促進我國糧食供給結(jié)構(gòu)改善，減少玉米生產(chǎn)供大于求狀況。第30條“加快推進農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，擴大整省試點范圍”將加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

一號文件的各項意見，可以說是結(jié)合國際國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境以及經(jīng)濟社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，在以往政策執(zhí)行基礎(chǔ)上的進一步深化。中國農(nóng)村是改革的最早領(lǐng)域，但在完成家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后相當長時間并沒有實質(zhì)性進一步政策改革推進，這也使得農(nóng)村改革落后于城鎮(zhèn)改革，農(nóng)民收入在早期的和城鎮(zhèn)居民差異不大到逐步擴大到3倍的城鄉(xiāng)收入差，造成我國整體的城市化落后、人口素質(zhì)落后、貧窮與不平等及環(huán)境保護不足等眾多問題，使得農(nóng)村成為老大難問題。過去14年連續(xù)的一號文件都在著力解決這些問題。包括近年一號文件在內(nèi)的以往政策基本目標即是進一步合理有效高質(zhì)量提高農(nóng)民收入、改善農(nóng)村生活環(huán)境和生活水平。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革中提到的意見可以看作是圍繞這個目標，并且這些目標絕大多數(shù)都毫無疑問是合理的。實際上，要達到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、改善農(nóng)民生活和使“農(nóng)民成為令人羨慕的職業(yè)”，要制定的政策其實是相對容易的。這是由于我國農(nóng)村地區(qū)比較落后，先進地區(qū)的發(fā)展歷史足以作為我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗借鑒。國外發(fā)達國家的農(nóng)民收入水平雖然也比城鎮(zhèn)居民稍低，但遠沒有達到3倍差異這么大。在有國外經(jīng)驗可借鑒下，我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革方向是很明確的，問題只是步子邁的有多大、改革決心有多大、執(zhí)行能力有多大。

要達到提高農(nóng)民收入、改善農(nóng)村環(huán)境的目的，如果按照國外經(jīng)驗的話，最主要的就是資本、勞動力和土地等資源按照市場原則的自由流動。要促進農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，必須將剩余農(nóng)村勞動力進一步推到城市。我國農(nóng)村常住人口仍然超過六億，遠遠超過現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需。一號文件第32條還提及健全農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新體制。“完善城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度，健全農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)服務體系，鼓勵多渠道就業(yè)，切實保障農(nóng)民工合法權(quán)益，著力解決新生代、身患職業(yè)病等農(nóng)民工群體面臨的突出問題。”這些意見反映了政府對當前農(nóng)民工就業(yè)狀況的深刻把握，以及對推進勞動力流動的重視。一號文件提到的其它各種具體意見中，除了技術(shù)推進外，其它意見的核心思路也都是進一步將以往不公平的、扭曲的體系調(diào)整，促進要素流動，包括資本的流動——由資金豐富的城市以產(chǎn)業(yè)園等形式流入稀缺的農(nóng)村，勞動力由相對豐富的農(nóng)村流入城市，土地流動到規(guī)模經(jīng)營者手里。而要在我國促進要素進一步合理流動，需要在制度上進一步改革，如完善價格機制和明確產(chǎn)權(quán)，包括糧食收購價改革以及土地確權(quán)等政策等。此外還要改善以往重城市輕農(nóng)村形成的公共服務差異以及農(nóng)村勞動力在城市受到歧視的現(xiàn)狀，統(tǒng)籌醫(yī)療保險等社會保障、弱化戶籍制度、推進其它公共服務（如教育、衛(wèi)生等）均等化等措施也勢在必行。大量的學術(shù)研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)分割的各項制度抑制了勞動力流動和提高了城鄉(xiāng)收入差距。即使在這些市場原則之外，在這之外，仍要對農(nóng)村農(nóng)民進行補貼，以加速改善其歷史遺留的不利地位。

要減小城鄉(xiāng)差異，促進農(nóng)民收入提高，還要有動態(tài)的視角，這能進一步保證政策的科學性。比如當前農(nóng)村地區(qū)人力資源開發(fā)有限人力資本水平較低，那么看起來應該在農(nóng)村增加教育培訓投入。但是，必須結(jié)合勞動力流入城市的大趨勢進行相應投入。盲目將相應資源投入農(nóng)村可能白費努力。此外還要看到，提高人力資本并不一定非要通過教育培訓機構(gòu)，勞動力流動天然地從干中學的實踐中培育了人力資本，勞動力和資本流動同時也推進社會平等和社會交流。意識到要素流動的其它意義，能讓政府有更大決心快速推動改革。

進一步改革的步子應該邁多大？我個人認為當前的改革力度仍然不夠大速度不夠快，應該以更大的魄力和更快的速度以及更好的執(zhí)行推進改革。比如，當前的戶籍制度改革是在中央引導地方政府實行的一項重要改革，但是截至目前距離弱化戶籍對應的公共服務差異、促進要素自由流動還有相當大距離；社會保障跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)的全國聯(lián)網(wǎng)也還沒有到位；城鄉(xiāng)二元土地制度也還遠沒有合理銜接。

農(nóng)村地區(qū)仍有數(shù)千萬貧困人口，通過自身增產(chǎn)創(chuàng)收改善其生活條件固然是一個辦法，將他們盡快流動出來進入收入高的地區(qū)是更快的手段。要確保2020年全面進入小康社會乃至于共同富裕，在要素進一步流動上必須加大政策改革，才能有效完成此重大目標。

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