《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》3月1日起施行——

15億畝承包地如何合理有序流轉(zhuǎn)

記者 喬金亮

日前，《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》正式頒布，自3月1日起施行。這是事關(guān)廣大農(nóng)民切身利益和保障國家糧食安全的一件大事。《辦法》明確了對(duì)工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的審查審核具體規(guī)定，強(qiáng)化了耕地保護(hù)和促進(jìn)糧食生產(chǎn)的內(nèi)容。

怎樣防止流轉(zhuǎn)土地“非糧化”？如何破解流轉(zhuǎn)違約“跑路”問題？如何規(guī)范工商資本土地流轉(zhuǎn)？就這些熱點(diǎn)問題，本報(bào)記者采訪了有關(guān)部門和專家。

不片面追求速度和規(guī)模

眼下，土地流轉(zhuǎn)呈加快之勢。截至目前，全國基本完成了農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，涉及2億多農(nóng)戶，確權(quán)到農(nóng)戶約15億畝承包地。在確權(quán)的基礎(chǔ)上，各地健全土地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范市場運(yùn)行機(jī)制，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同。全國已有1239個(gè)縣(市、區(qū))、18731個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積超過5.55億畝，超過確權(quán)承包地的三成。

確權(quán)登記為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)建立了基礎(chǔ)。伴隨土地確權(quán)完成，在浙江省湖州市南潯區(qū)南潯鎮(zhèn)，農(nóng)村土地承包關(guān)系日趨穩(wěn)定，改善了耕地分布碎片化、空間布局無序化問題。南潯鎮(zhèn)被列為全域土地綜合整治試點(diǎn)，通過土地綜合整治，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，耕地得以連片。新型經(jīng)營主體更有信心長期投資土地，農(nóng)戶也可以放心流出土地收取租金，激發(fā)了鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)能。

在糧食生產(chǎn)第一大省黑龍江，全省土地流轉(zhuǎn)面積超過1.3億畝，占耕地面積的54%。黑龍江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，通過建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)信息化、網(wǎng)絡(luò)化管理服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。目前，黑龍江已建成省級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，73個(gè)縣區(qū)全部建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，累計(jì)交易額2.6億元；依托土地確權(quán)數(shù)據(jù)，與金融機(jī)構(gòu)合作，為農(nóng)民提供低成本的信用貸款，已累計(jì)發(fā)放貸款近200億元。

“土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展是客觀趨勢，也是漸進(jìn)的歷史過程，既要看到發(fā)展方向的必然性，又要看到推進(jìn)過程的長期性，不能脫離農(nóng)情，片面追求流轉(zhuǎn)速度和超大規(guī)模，否則欲速則不達(dá)。”清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院副院長張紅宇表示，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)因地制宜、循序漸進(jìn)，把握好流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營的度，流轉(zhuǎn)規(guī)模應(yīng)當(dāng)與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。

防止棄耕毀約“跑路”

當(dāng)前，我國處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，保護(hù)耕地的壓力越來越大，保障國家糧食安全的任務(wù)越來越艱巨。記者了解到，受市場波動(dòng)、自然災(zāi)害等因素影響，特別是近年來糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)比較效益下降，導(dǎo)致一些流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營主體因虧損而毀約甚至“跑路”。如何讓流轉(zhuǎn)土地優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)？流出土地的農(nóng)戶利益如何保障？

南京林業(yè)大學(xué)“中國村莊經(jīng)濟(jì)”師生課題組日前針對(duì)江蘇省無錫市的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地租金長期居高不下，已經(jīng)成為套在種糧規(guī)模經(jīng)營戶頭上的一道“緊箍咒”。這些經(jīng)營主體平均每畝純收益僅為34元，稍有不慎就會(huì)虧損。面對(duì)盈利空間急劇收窄的形勢，一些主體或主動(dòng)縮小面積，或調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，將不利于穩(wěn)定糧食生產(chǎn)。課題組表示，要從兩方面增強(qiáng)經(jīng)營主體對(duì)種糧前景的信心。一方面，要通過共享經(jīng)營權(quán)，探索適度規(guī)模經(jīng)營新模式，加快完善補(bǔ)貼、財(cái)稅、信貸、保險(xiǎn)、用電等政策體系。另一方面，要提升規(guī)模經(jīng)營戶風(fēng)險(xiǎn)防范能力，完善履約機(jī)制，化解土地流轉(zhuǎn)糾紛。

四川成都邛崍市在全國首創(chuàng)土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)。“土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)是由保險(xiǎn)公司為農(nóng)戶等流出人提供保險(xiǎn)保障。如果承租方違約，流出人受到的損失將由保險(xiǎn)公司賠付，再由保險(xiǎn)公司向承租方追償。”錦泰保險(xiǎn)公司邛崍支公司負(fù)責(zé)人趙旭告訴記者，以一畝地的流轉(zhuǎn)租金1000元計(jì)算，需要保費(fèi)30元，財(cái)政補(bǔ)貼一半后，業(yè)主負(fù)擔(dān)12元，農(nóng)戶承擔(dān)3元。

“《辦法》專門增加了加強(qiáng)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障的相關(guān)內(nèi)容，以應(yīng)對(duì)經(jīng)營主體因虧損而毀約的現(xiàn)象。”農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)人表示，一些地方通過政府適當(dāng)補(bǔ)助的形式建立了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，取得了較好效果。但考慮各地差異較大，同時(shí)也避免增加經(jīng)營主體負(fù)擔(dān)，不要求統(tǒng)一設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保障金，只規(guī)定涉及整村(組)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積較大、涉及農(nóng)戶較多、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目可設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保障金。鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)等多種形式保險(xiǎn)服務(wù)。

規(guī)范資本下鄉(xiāng)租地

“工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，參與生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要力量。然而，在生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)，企業(yè)租地風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)，土地資源閑置浪費(fèi)等現(xiàn)象屢有發(fā)生，亟須建立和完善工商企業(yè)租地經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)防范制度。”南京林業(yè)大學(xué)農(nóng)村政策研究中心主任高強(qiáng)說。

新修改的《農(nóng)村土地承包法》明確要求建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度。《辦法》進(jìn)一步明確地方人民政府要依法建立分級(jí)資格審查和項(xiàng)目審核制度。

“《辦法》最大亮點(diǎn)是對(duì)建立健全工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的準(zhǔn)入監(jiān)管制度作了詳細(xì)規(guī)定。”高強(qiáng)表示，各地應(yīng)加快完善企業(yè)經(jīng)營能力審查、信譽(yù)檔案、社會(huì)責(zé)任以及信用擔(dān)保等操作性細(xì)則，并進(jìn)一步健全獎(jiǎng)懲機(jī)制。比如，企業(yè)嚴(yán)格遵守合同約定，預(yù)付農(nóng)戶土地租金，加大對(duì)土地整理、灌溉設(shè)施建設(shè)等投入，對(duì)提高土壤肥力、保護(hù)生態(tài)環(huán)境有貢獻(xiàn)的，政府可給予一定稅收優(yōu)惠與信貸支持。反之，對(duì)于不遵守土地流轉(zhuǎn)合同、非法占用土地、拖欠農(nóng)戶土地租金或給生態(tài)環(huán)境帶來破壞的，應(yīng)當(dāng)建立違約懲罰機(jī)制，情節(jié)嚴(yán)重的還應(yīng)追究法律責(zé)任。

新規(guī)會(huì)不會(huì)提高土地流轉(zhuǎn)的門檻？會(huì)不會(huì)讓經(jīng)營主體增添顧慮？農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)人表示，新規(guī)為保護(hù)廣大承包農(nóng)戶和各類新型經(jīng)營主體的合法權(quán)益提供更有力的制度保障，而不是限制流轉(zhuǎn)、捆住守法遵規(guī)經(jīng)營主體的手腳。在要求地方建立健全準(zhǔn)入監(jiān)管制度的同時(shí)，也明確要求各地建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場。

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