行政檢察與行政執(zhí)法銜接 嚴(yán)守耕地保護紅線

最高檢自然資源部聯(lián)合發(fā)布土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督典型案例

法治日報全媒體記者 張昊

近日，最高人民檢察院、自然資源部聯(lián)合發(fā)布土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督典型案例，此次發(fā)布的典型案例共5件。記者從最高檢了解到，2021年至2022年全國檢察機關(guān)辦理土地執(zhí)法查處領(lǐng)域非訴執(zhí)行監(jiān)督案件近3萬件，涉及土地面積30余萬畝。

最高檢第七檢察廳負(fù)責(zé)人說，各級檢察機關(guān)行政檢察部門常態(tài)化開展土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督期間，上下聯(lián)動，與相關(guān)單位加強履職互動，辦理了一批質(zhì)量高、效果好的案件。下一步，檢察機關(guān)行政檢察部門將深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神，凝聚保護自然資源的行政與檢察合力，牢牢守住耕地紅線。

上下聯(lián)動跟進監(jiān)督督促拆違

2014年7月起，河南省某市某機動車輛檢測有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用某村44.03畝永久基本農(nóng)田、9.9075畝其他土地修建機動車檢測站。

2016年2月，原某市國土資源局某區(qū)分局(機構(gòu)改革后稱某市自然資源和規(guī)劃局某區(qū)分局，以下簡稱區(qū)分局)發(fā)現(xiàn)線索后，下發(fā)兩份通知書，責(zé)令該公司停止違法行為并改正，對其違法占用土地行為立案調(diào)查。隨后，區(qū)分局以原某市國土資源局名義(該區(qū)當(dāng)時為非獨立行政區(qū)劃，由某市政府代管，市國土資源局委托區(qū)分局行使行政執(zhí)法權(quán))對該公司作出行政處罰決定，罰款合計94萬余元，限期拆除在違法占用土地上新建的建筑物、構(gòu)造物和其他設(shè)施。該案涉嫌非法占用農(nóng)用地罪，2018年，該公司負(fù)責(zé)人平某被判處有期徒刑一年，罰金5萬元。

該公司既未申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，也未履行行政處罰決定。2017年1月，區(qū)分局經(jīng)催告后，向區(qū)法院申請強制執(zhí)行。區(qū)法院認(rèn)為該行政處罰系以市國土資源局名義作出、不屬于其管轄為由不予受理。

該土地違法行為行政處罰決定一直未執(zhí)行到位，違法狀態(tài)持續(xù)存在。

【監(jiān)督和協(xié)作配合情況】

2021年3月，區(qū)檢察院在開展全國檢察機關(guān)土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動中發(fā)現(xiàn)線索，啟動監(jiān)督程序。

該案非法占地面積大、背景復(fù)雜，持續(xù)7年。最高檢行政檢察廳掛牌督辦，要求省、市、區(qū)檢察院行政檢察部門堅持監(jiān)督與支持并重，與各級自然資源主管部門形成執(zhí)法司法合力，督促有關(guān)單位盡快修復(fù)被破壞的耕地。

省、市、區(qū)三級檢察院多次派員現(xiàn)場調(diào)查核實，調(diào)閱執(zhí)法卷宗，與自然資源主管部門多次召開座談會。2021年3月，河南省自然資源廳、河南省高級人民法院、河南省人民檢察院等9單位聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于完善自然資源行政執(zhí)法體制機制、促進執(zhí)法監(jiān)管長效常治的實施意見(試行)》，規(guī)定：對于因不可抗力或其他歷史原因超出申請強制執(zhí)行期限的案件，采取“一事一議”的方式依法處理。該案土地違法狀態(tài)一直持續(xù)，對此必須予以整改落實。區(qū)檢察院分別向區(qū)分局和區(qū)法院發(fā)出檢察建議，督促履職盡責(zé)。2021年6月，最高檢行政檢察廳與自然資源部執(zhí)法局對本案聯(lián)合督導(dǎo)。

最高檢行政檢察廳和省、市檢察院行政檢察部門持續(xù)指導(dǎo)支持區(qū)檢察院監(jiān)督，主動協(xié)調(diào)自然資源主管部門、當(dāng)?shù)卣日匍_座談會，研判、制定解決途徑。

區(qū)檢察院、區(qū)分局多次向行政相對人釋法說理，結(jié)合同類案件警示教育。2021年12月，最高檢行政檢察廳和自然資源部執(zhí)法局赴該市再次督導(dǎo)。行政相對人認(rèn)識到違法行為的嚴(yán)重性，自行拆除違法占用土地上的建筑物、構(gòu)造物。目前全部拆除到位、復(fù)墾到位、恢復(fù)耕種。

【典型意義】

檢察機關(guān)加強與自然資源主管部門溝通協(xié)調(diào)，形成合力，充分發(fā)揮行政執(zhí)法和行政檢察銜接機制與案件銜接平臺的作用，鍥而不舍，持續(xù)關(guān)注，跟進監(jiān)督，破解違法占用土地拆除復(fù)耕難題，助力守牢耕地保護紅線。

釋法說理解心結(jié)促主動履行

2018年7月，福建省某縣某鎮(zhèn)某村村民吳某未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用該村1.36畝(其中耕地0.37畝)土地建設(shè)竹制品燃料加工廠，建設(shè)一座一層鋼架鐵皮廠房和硬化水泥坪。

2018年12月，某鎮(zhèn)自然資源所發(fā)現(xiàn)吳某違法占地行為后，遂送達通知書，責(zé)令立即停止違法行為、自行拆除違法建筑、恢復(fù)土地原貌。吳某未拆除違法建筑。

某縣自然資源局經(jīng)立案調(diào)查于2019年5月向吳某送達行政處罰決定，要求退還違法占用的土地，限期拆除建筑物，恢復(fù)土地原貌，處罰款1.9萬余元。吳某未提出異議，也未履行行政處罰決定。經(jīng)催告后，吳某繳納了罰款，但未履行其他義務(wù)。

2020年1月，某縣自然資源局向某縣法院申請強制執(zhí)行。法院準(zhǔn)予強制執(zhí)行，由某鎮(zhèn)政府組織實施。鎮(zhèn)政府未組織實施。

【監(jiān)督和協(xié)作配合情況】

2021年4月，福建省檢察院與省自然資源廳建立自然資源行政執(zhí)法與行政檢察銜接機制，排查全省范圍內(nèi)未執(zhí)行土地非訴案件，對5起重大疑難復(fù)雜案件聯(lián)合掛牌督辦。本案系督辦案件之一。

檢察機關(guān)依托與縣自然資源局、縣法院協(xié)作配合機制，充分調(diào)查核實，了解到吳某違法占地建設(shè)加工廠投入較大，經(jīng)濟條件困難，繳納罰款后，仍需以其作為收入來源。吳某有抗拒心理，導(dǎo)致鎮(zhèn)政府未組織實施。

檢察機關(guān)在向某鎮(zhèn)政府發(fā)出檢察建議督促履職的同時，注重化解雙方矛盾，多次派員前往某縣自然資源局、某鎮(zhèn)政府溝通協(xié)調(diào)，組織縣自然資源局、鎮(zhèn)政府、吳某、村民代表等座談交流，面對面釋法說理，使吳某消除抵觸情緒。吳某自行拆除了違法占地上的建筑物，鏟除了硬化水泥坪，恢復(fù)了土地原狀。

【典型意義】

本案中，上級檢察機關(guān)與自然資源主管部門針對土地執(zhí)法非訴執(zhí)行難案件，依托協(xié)作機制，通過聯(lián)合掛牌督辦的方式，指導(dǎo)案件辦理;基層檢察院與自然資源主管部門落實協(xié)作配合機制，開展座談交流促使吳某自動履行義務(wù)，實現(xiàn)了法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

打通黑土地復(fù)耕“最后一公里”

2017年4月，吉林省某縣某鎮(zhèn)村民王某未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用一般耕地8.02畝用于建設(shè)飯店、洗車場?？h自然資源局經(jīng)立案調(diào)查作出行政處罰決定：責(zé)令退還違法占用土地，限期拆除建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀;處以罰款2.6萬余元。王某收到處罰決定后，繳納了罰款，但未履行其他義務(wù)。

經(jīng)催告后，縣自然資源局向縣法院申請強制執(zhí)行，縣法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行。2018年，王某自行拆除違法建筑物后，建筑垃圾未清理，未恢復(fù)成耕地。

【監(jiān)督和協(xié)作配合情況】

2020年8月，某縣檢察院在開展保護黑土地專項行動中發(fā)現(xiàn)該案線索，啟動監(jiān)督程序。

縣檢察院現(xiàn)場實地踏查，發(fā)現(xiàn)違法占用土地上的建筑物已拆除，但土地被砂石和建筑垃圾覆蓋，停放多臺報廢車輛。經(jīng)充分了解，類似違法占地執(zhí)行后達不到復(fù)耕條件的案件數(shù)量較多，黑土地未得到有效保護。

縣檢察院經(jīng)審查認(rèn)為，自然資源主管部門負(fù)有法定職責(zé)，耕地恢復(fù)責(zé)任未落實到位?？h檢察院向縣自然資源局制發(fā)檢察建議，建議及時履職，推動涉案土地盡快恢復(fù)耕種條件。

縣自然資源局收到檢察建議后，立即聯(lián)系王某、當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)部門，將黑土地恢復(fù)原狀，復(fù)耕復(fù)種。

針對類似問題，縣檢察院聯(lián)合縣自然資源局對2017年以來縣自然資源局作出的160余件行政處罰決定逐案排查。排查后一致認(rèn)為違法占地案件拆除建筑物后，存在黑土地復(fù)耕“最后一公里”落實不到位問題。

縣檢察院組織召開縣自然資源局、公安局、林業(yè)局等8個單位參加的保護黑土地聯(lián)席會議，建立開展黑土地保護工作協(xié)作機制，就分工配合、信息共享、聯(lián)動機制和責(zé)任落實達成共識，建立了“自然資源部門牽頭，相關(guān)部門協(xié)作配合”的工作制度，形成黑土地保護合力。

工作協(xié)作機制建立后，縣檢察院制發(fā)檢察建議27件，聯(lián)合縣自然資源局回訪確保效果，共復(fù)耕黑土地20.23畝，督促收繳罰款3.4萬余元，促5.5萬余元罰款進入執(zhí)行程序，拆除違法建筑物1540平方米。

【典型意義】

檢察機關(guān)與自然資源部門立足各自職能，結(jié)合辦理個案推動系統(tǒng)治理、訴源治理，合力破解耕地恢復(fù)“最后一公里”問題。

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